封面新闻记者 马嘉豪
2021年，河南商人张成（化名）响应河南省政府号召，在淮滨县谷堆乡朱湾村投资建设加油站。项目历经县商务局公示、信阳市商务局批准，并获得了乡政府、国土所、规划部门等多方出具的“建设用地”证明。
但加油站刚建成，淮滨县自然资源局一纸处罚决定书送达：非法占地，责令限期拆除。
同一块地，乡镇相关部门说是“建设用地”，但县自然资源局认定为“耕地”。张成对职能部门各执一词的说法很无奈，自己为建加油站投资了600万元，如今已荒废两年，“迫切需要一个准确的定性。”
加油站已修建完毕，但已经处于荒废状态两年。
01
省级文件铺路，多部门盖章认证
2016年，河南省政府办公厅印发《关于加快农村及偏远地区加油站建设确保成品油市场供应的实施意见》。
文件明确，全省尚有246个乡镇没有正规加油站，要求“在不占用基本农田的前提下，必要时可征用部分一般耕地”，并“支持依法使用农村集体建设用地通过联营联建等方式建设加油站”。
2020年，淮滨县商务局依据上述文件，向信阳市商务局请示“农村及偏远地区2家以上加油点合并升级改造建设规划”，涉及16座加油站，张成的项目名列其中。
淮滨县商务局向信阳市商务局申请农村及偏远地区加油站建设规划16座名单。
2022年，信阳市商务局正式发文确认该加油站建设规划，要求企业持通知办理规划、建设、土地等手续。
在项目筹备阶段，张成拿到了厚厚一沓审批文件：2021年12月与朱湾村村委会签订20年土地租赁协议，租金50万元；村委会出具证明，确认土地性质“属于建设用地”。
同时，谷堆乡国土资源所出具意见书，称土地“属于集体建设用地，符合淮滨县谷堆乡土地规划要求，同意建设”；谷堆乡规划部门也出具意见书，确认土地“属于集体建设用地，符合淮滨县谷堆乡村镇建设规划要求，同意建设”。
谷堆乡各部门意见书。
“如果前期（知道）是耕地，我们根本不会租这块地。”张成说，“乡国土所就是县自然资源局的下属机构，他们出的证明，我们当然信。”
02
建成即遭查处：一纸“地类鉴定”推翻所有证明
2024年，张成的加油站竣工。但是还没有开始营业，淮滨县自然资源局的处罚决定书就来了。
2025年4月22日，淮滨县自然资源局作出《地类鉴定》，认定加油站占地7.89亩，“全部为水田”。鉴定依据是2018年的“土地利用现状图”——那时候张成还没租这块地，更没动一锹土。
张成申请政府信息公开，拿到了2024年的土地利用现状图。图上显示，他的加油站地块标注为商业服务业用地，颜色与周边耕地明显不同。
谷堆乡2024年土地利用现状图，画圈地方为加油站，土地类型显示为商业服务业用地。
对此，淮滨县自然资源局副局长赵坤俊在接受封面新闻采访时表示：那块地在2018年“还是耕地”“没有走相应的报批手续”。
至于2024年图上标注的变化，赵坤俊表示，是“卫星拍了以后，根据现状变更”，但由于没有相应的合法手续，所以，县自然资源局“按照以前的地类来认定”土地属性。
这也就是说：卫星看到上面建了房子，在图上改了颜色，但从法律层面，加油站占用的土地还是耕地。
03
两级法院：未办农转用手续即属非法占地
对于县自然资源局的行政处罚，张成进行了行政复议，但被驳回。随后，张成便把官司打到了淮滨县人民法院。
县法院认为，案涉土地经自然资源局出具地类证明为“农用地（水田）”，原告“未办理农用地转用手续直接进行加油站建设，属于非法占地行为”。
淮滨县自然资源局认定该土地为农用地（水田）。
法院同时认定，原告提交的规划意见书、商务局文件等，“不具备替代农用地转用审批手续的法律效力。”
张成又上诉至信阳市中级人民法院。二审法院维持了原判，认定淮滨县自然资源局作出的行政处罚决定，包括责令张成十五日内退还非法占用的土地；限期十五日内拆除非法占用的土地上新建的建筑物和其他设施并恢复土地原状，适用法律正确、处罚适当。
04
律师：法院判决无误 可以主张赔偿
在张成看来，自己建加油站前，按照规定走完了村、乡、县商务局、市商务局所有前置审批程序——村委会出具“建设用地”证明，乡国土所认定“属于集体建设用地，同意建设”，乡规划部门确认“符合村镇建设规划要求”。
2021年，加油站开始施工建设。
于是，投资人拿着商务部门的合规审批，以及淮滨县自然资源局下属机构出具的土地性质证明去投资，回头却被县自然资源局告知“代表不了什么”。
张成认为，目前的核心矛盾在于：乡国土所是县自然资源局的下属派出机构。按理在审批阶段，应用的是与县自然资源局同一的标准。为何乡国土所盖章说“建设用地”，县自然资源局要推翻，并说“乡镇证明不算数”？
对此，淮滨县自然资源局副局长赵坤俊回应称：“村一级包括乡一级的证明肯定是代表不了什么的，农用地转为建设用地必须得走审批程序，至少省级部门或者市级部门批了以后才能算建设用地。”
淮滨县自然资源局农监队队长丁乐进一步表示，乡镇和村级“不具有认定土地性质的单位资格”。
记者进一步追问，是不是意味着乡镇一级工作人员在没有查清土地性质的情况下就出了证明？赵坤俊回答：“对。”
张成则表示，既然县自然资源局说乡镇没资格认定土地性质。那当初又为什么要自己去乡镇国土所办手续？
“我们老百姓哪知道哪个文件有效，哪个文件无效？”张成说，“村委会盖章了，乡国土所也盖章了，规划部门也盖章了，我们以为这就是合法的。”
对于张成的遭遇，陕西恒达律师事务所高级合伙人、知名公益律师赵良善律师给出了法律解读：乡镇、村委会无权认定土地性质，农用地转建设用地须经法定审批，企业未办此手续，用地行为违法，两级法院判决无误。
“但乡镇部门违规出证存在明显过错，企业可依据信赖利益保护主张补偿；自身未尽核查义务亦有过错，损失需双方分摊。”赵良善认为，企业可起诉违规部门索赔直接建设投入，并向纪委监委举报相关人员，失职者或面临政务处分乃至刑事责任。
目前，张成的加油站已荒废两年多，既无法营业，也未被拆除。投资六百万元、背负数百万元贷款的项目，如今仍唱着“空城计”。
“这就像一个农民，拿着村里和乡里开的证明去种地，种完了，又有职能部门却说这块地不是你的。那这块地该怎么用，到底由谁说了算？”张成说。
6月24日，封面新闻记者致电淮滨县政府办公室，工作人员表示暂时不清楚具体情况，会向相关部门进行了解。
（图片由受访者提供）
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